La ruta actual del financiamiento público para la movilidad

Los gobiernos locales en México cuentan con algunas fuentes de financiamiento para llevar a cabo inversiones que mejoren la movilidad y accesibilidad de la población urbana. En contraste con lo anterior, a partir de las discusiones del Paquete Económico para los ejercicios fiscales de 2019 y 2020, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) optó por una política de gasto austero y manejo eficiente del endeudamiento, que dio pie a la aprobación de modificaciones de ramos y cantidades autorizadas dentro de la estructura del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). Esto, sumado a las limitaciones institucionales de cada entidad federativa y/o municipio, hace que la materialización de las políticas de movilidad sustentable en México atraviese desafíos relevantes por la oferta limitada para acceder a fuentes de financiamiento.

Hasta el año 2018, la mayoría de las propuestas para realizar intervenciones peatonales, ciclistas y de espacio público en el país incorporaban un componente financiero cuya base recaía exclusivamente en recursos federales participables. Los gobiernos estatales y municipales concursaron desde esta categoría de financiamiento público para, posteriormente, asegurar los montos necesarios a través de cinco mecanismos diferenciados:

1. Aportaciones federales: son las establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal y distribuidas a través del Ramo 33, cuya finalidad es la realización de acciones en materia de salud, educación e infraestructura social. Existe evidencia de proyectos de infraestructura peatonal y ciclista que fue posible financiar a través del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México (Fortamun), el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) o el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (Fafef). Todos ellos, fondos federales.
2. Incentivos económicos derivados de la colaboración administrativa: son recursos federales que provienen de esfuerzos realizados por las entidades federativas en la recaudación y fiscalización de impuestos federales coordinados. El Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos repartía recursos desde este rubro.
3. Participaciones federales: también establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal y distribuidas a través del Ramo 28, son recursos de libre disposición que principalmente se enfocan en obras de infraestructura para servicios urbanos provistos por gobiernos estatales y municipales. Destacan las inversiones realizadas por medio de recursos del Fondo General de Participaciones o del Fondo de Fomento Municipal.
4. Subsidios de temas prioritarios: son recursos federales que tienen la finalidad de atender temas de urgencia prioritaria, como la seguridad pública. Tal es el caso del hoy extinto Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia (Pronapred), que detonó intervenciones en espacios públicos.
5. Erogaciones no sectorizables: son recursos cuyo ejercicio ocurre por intermedio de las dependencias federales e incluye en sus atribuciones la reserva de fondos para atender contingencias de índole salarial o económica. En ese sentido, destaca el caso del Ramo 23, que canaliza recursos a las entidades federativas y municipios mediante la firma de convenios cuyo objeto es cumplir objetivos a nivel subnacional en el tema del empleo, siendo la movilidad una manera en que las personas acceden a las oportunidades laborales.

No obstante, está pendiente cuantificar las consecuencias en las dinámicas de movilidad de ciudades pequeñas, medianas y/o zonas metropolitanas a partir de lo que se decretó con la reducción o, en algunos casos, la desaparición de los fondos autorizados a los Ramos 23, 28 y 33 aquí analizados. Un caso emblemático es el Corredor Mi Macro Periférico, que construye el Gobierno de Jalisco en colaboración con Banobras, ya que, al tratarse de un proyecto de transporte masivo bajo el enfoque de calle completa que corre a lo largo de 3 municipios metropolitanos (Guadalajara, Tlaquepaque, Zapopan), fue necesario disponer un esquema de asociación público privada. En el componente público se etiquetaron recursos provenientes del Fondo Metropolitano durante cuatro ejercicios fiscales consecutivos (2017, 2018, 2019, 2020), que ya no están disponibles en 2021 y 2022. Situación que pone en entredicho la proyección orientada a intervenir infraestructura peatonal, con la ampliación de 34 kilómetros de banquetas, infraestructura ciclista con 83 km de ciclovías y la renovación de espacio público con arbolado urbano e infraestructura verde.

Por otro lado y con base en las recientes proyecciones presupuestarias, se puede establecer que la política de financiamiento actual ha alentado el incremento inercial de los recursos para diversos programas presupuestarios que incentivan una línea de financiamiento específico hacia la construcción y/o ampliación de vías exclusivas para la circulación del automóvil, que corresponden al Ramo 09, el cual se enfoca en Comunicaciones y Transportes desde un enfoque conservador (dirigido a los vehículos motorizados, especialmente para la movilidad en carreteras).

Tabla 1. Proyección para el Ramo 09. Comparativo 2021-2022 en mmp

A diferencia de la condición presupuestaria que presenta el Ramo 09 de Comunicaciones y Transportes, las proyecciones para el Ramo 15, sobre Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, prácticamente van en el sentido contrario. Lo anterior, dado que se identifica una diferencia a la baja entre lo aprobado para ese ramo durante el ejercicio fiscal de 2021 y lo que la SHCP considera como deseable hacia la discusión del PEF para el ejercicio fiscal 2022.

Tabla 2. Proyección para el Ramo 15. Comparativo 2021-2022 en mmp

De llegarse a aprobar esa modificación, los proyectos ejecutivos alineados a la modalidad de movilidad y conectividad, que a su vez forman parte integral de la vertiente de Mejoramiento Integral de Barrios del PMU, pueden ver afectado el financiamiento para su implementación, aún y cuando fueron de las intervenciones mejor evaluadas de dicho ramo a la luz de la Cuenta Pública 2019. Además de la buena aceptación que tuvo esta modalidad ante la participación observada por parte de los Institutos Municipales de Planeación (Implanes) y la Coordinación General de Desarrollo Metropolitano y Movilidad en la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu).

A partir de la revisión de casos de estudio, a continuación presento algunas de las condiciones mínimas identificadas para ayudar a garantizar la factibilidad y sostenibilidad para la implementación de acciones desde las instituciones locales mexicanas:

• Criterios de movilidad sustentable para el presupuesto. Incorporar criterios durante la discusión del paquete económico para que se priorice aquellos proyectos de infraestructura del orden municipal, estatal y federal, que contribuyan a lograr los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) relacionados con la movilidad sustentable.
• Regulación de instrumentos. Regular de manera adecuada y oportuna los instrumentos de cooperación, gestión de uso del suelo y demanda de transporte que se planteen alrededor de los proyectos en el marco normativo local. Lo anterior, además de dar certeza jurídica a las partes, ayuda a garantizar la continuidad sin importar los ciclos electorales. Sin embargo, se debería considerar el balance entre la certidumbre jurídica y la flexibilidad de estos instrumentos para responder a las necesidades de financiamiento y coordinación. Por ejemplo, dejar vías abiertas de financiamiento incluso para ciudades que no cuenten con un Programa Municipal de Desarrollo Urbano, siempre y cuando se cumplan criterios como los expresados en el punto anterior.
• Alineación con sistemas de planeación. Los proyectos de intervención urbana deberían estar incluidos en planes y programas de planeación, lo que permitiría su correcta alineación con los sistemas federal y subnacional de planeación democrática, para promover su financiamiento sostenido. Con lo anterior, se brinda cierta obligatoriedad a estos para las autoridades y se permitirá dar certeza a los actores involucrados.
• Financiamiento adecuado inicial. La inversión inicial debe considerar que los materiales e insumos utilizados para el equipamiento de la calle sean de buena calidad, lo que ayudará a reducir la necesidad de grandes inversiones futuras para el mantenimiento de la infraestructura. Lo anterior no exime de que se consideren los flujos de recursos futuros para el mantenimiento del espacio público.
• Inversión social no formal. El reconocimiento y legitimación de la inversión social no formal de personas y empresas vecinas del proyecto, organizaciones locales no formales, entre otros, puede ayudar a que la adecuada socialización de los proyectos favorezca a las comunidades beneficiadas por estos. Estas a su vez pueden colaborar y aportar recursos (financieros, materiales, de tiempo, entre otros­) para su adecuado mantenimiento y conservación.
• Transparencia proactiva y oportuna. Todos los proyectos implementados deben basarse en un principio de plena transparencia proactiva y oportuna en su gestión. Especialmente con relación al manejo de los ingresos y gastos del proyecto, que debe incluir mecanismos de rendición de cuentas que involucren a las personas beneficiadas. Lo anterior otorga certeza a todos los actores involucrados en el proceso.
• Participación pública y socialización. Los proyectos de desarrollo de infraestructura vial con enfoque de calles completas deberían considerar un componente de socialización y de participación pública con base en lo estipulado en el Manual de Calles de Sedatu, publicado en 2019, que permita a las personas beneficiadas por el proyecto conocer sus implicaciones. Así, estas pueden entender sus alcances e involucrarse en el proceso de implementación y evaluación, además de que se construye confianza alrededor del proyecto y en la comunidad. Lo anterior ayuda a reducir las resistencias sociales a proyectos de este tipo y a evitar brechas entre el diseño del proyecto y su implementación.

Más allá de vincular el componente de rentabilidad económica con la autorización de recursos para la movilidad sustentable, este texto busca destacar tanto la organización de atribuciones sobre transporte plasmada en la Constitución, como rescatar inquietudes de financiamiento en el trabajo de las instituciones de gobierno, que buscan de manera constante trasladar sus herramientas de planeación y diseño hacia una implementación en calle.